[摘要] 11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱《意見》），指出要用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，重點支持發展糧食規模化生產，支持基層先行先試，靠改革破解發展難題。
11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（下稱《意見》），指出要用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，重點支持發展糧食規模化生產，支持基層先行先試，靠改革破解發展難題。
值得註意的是，在全國3.8億畝耕地進入流轉的大勢下，政策再次強化風險管控。《意見》中對“加強土地流轉用途管制”、“加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防範”、重點扶持適度規模經營等環節均做出了明確規定。
確權經費納入地方預算
“現在推行確權的難度的確很大。”山東農委系統的一位官員告訴記者，“首先是縣鄉一些領導幹部沒有推行確權的積極性，因為確權完成之後，征地等行為必然受到規範制約。”
此次《意見》指出，按照中央統一部署、地方全面負責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在工作中，各地要保持承包關系穩定，以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬。
“村民在此之前已經擁有一個土地權證了，有的是林權證，有的是耕地權證，但表述不夠清晰，現在是第二次進行清晰確權。”上述官員告訴記者，“大部分農村群眾對土地承包權確權認識不足，需要耐心做好解釋工作，這需要消耗較大的行政成本；另外還有經費問題，弄清‘四至’、做好測量都需要大量的費用，雖然中央財政給予補貼，但是依然不夠，對於地方政府而言，這確實是比較大的負擔。”
不過，政策層面已經對此有所呼應。根據《意見》，土地承包經營權確權登記頒證工作將堅持分級負責，強化縣鄉兩級的責任，而經費則納入地方財政預算，中央財政給予補助。
強化下鄉資本風險管控
農業部數據顯示，截至6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。
在近三分之一的全國耕地進入流轉的形勢下，《意見》強化了對土地用途、適度規模經營與工商資本下鄉風險的管控。
《意見》規定，將鼓勵農業產業化龍頭企業等涉農企業重點從事農產品加工流通和農業社會化服務，帶動農戶和農民合作社發展規模經營。引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。
同時，將加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防範，各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營範圍和違規處罰等作出規定。工商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案，嚴格準入門檻。
記者在農業部相關人士處了解到，對於工商資本下鄉話題，政策制定者的意見更傾向於扶持“讓工商資本做農民做不了的事情”，而不是“讓工商資本一兜兒端走”。
而對於農民進行適度規模的土地流轉、擴大經營，將出臺政策進行扶持。
《意見》明確，各地要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準，防止脫離實際、違背農民意願，片面追求超大規模經營的傾向。
現階段，對土地經營規模相當於當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當於當地二、三產業務工收入的，應當給予重點扶持。而對於許多地方政府引以為“政績”的“整村流轉”現象，《意見》亦明確指出，沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。
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