[摘要] 大城市通過征地擴大建設用地已近極限。未來，大城市只能以調減耕地保有量來新增供地。調減耕地有其合理性，但不能忽視城市行政區基于區域形象、短期稅收和增長考核而持續供應低效工業、商辦用地的現實。
大城市通過征地擴大建設用地已近極限。未來，大城市只能以調減耕地保有量來新增供地。調減耕地有其合理性，但不能忽視城市行政區基于區域形象、短期稅收和增長考核而持續供應低效工業、商辦用地的現實。因此，增加住宅用地，還須盡力壓縮商辦和工業用地。
李宇嘉
今年我國樓市“分類調控”的主基調已明確，即三四線城市“去庫存”，熱點城市“抑泡沫”。對如何“抑泡沫”，管理層特別強調：“房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地。”在全國兩會前的新聞發布會上，住建部和國土部掌門人也表態：“要合理增加土地供應，提高住宅用地比例。”依據中央經濟工作會議的精神，將綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段建立長效機制，而疏通供地瓶頸也是長效機制的重要內容。
在人口向就業機會更多、産業升級更快的大城市遷徙的背景下，增加大城市住宅用地供應，確有必要。據Wind統計，2003年至2012年，一線城市累計出讓居住用地建築面積3.25億平方米，但同期住宅銷售面積累計5.57億平方米，新增住宅供應僅爲新增銷售的55.6%。2012年以來，一線城市住宅用地供應年度計劃完成率整體不足60%。
去年房價快速攀升，但住宅用地供應減少現象仍很突出，廈門（樓盤）、上海（樓盤）、廣州（樓盤）、北京（樓盤）宅地供應同比分別減少50%、48%、42%、31%。超大城市未來供地普遍呈緊縮姿態。“十三五”規劃顯示，2017年至2020年北京存量建設用地年均減少30平方公裏。2016年至2020年，上海規劃建設用地從3226平方公裏減至3185平方公裏。2020年至2040年，20年內上海規劃建設用地零增長。
我國實行嚴格的土地供應審批制度，大城市土地供應由城市總體規劃、土地供應規劃決定，兩大規劃要由國務院審核批複。因此，京滬縮減土地供給，應是國家意志。那麽，這是否背離近期反複強調的“合理增加住宅用地”政策導向呢？非也，增加土地供給並非增加新供地。2016年底的中央經濟工作會議對熱點城市增加供地提了三個原則：提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效土地，疏導需求到周邊中小城市。
目前我國644個城市人均建設用地133平方米，遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的水平。建設用地供應充足，問題是供地結構不合理，商辦和工業用地占比過高，宅地供給不足。2008年至2015年，我國新增工業和住宅用地占比分別爲33.8%和21.5%。同期國外存量工業和住宅用地占比分別爲15%和30%，發達國家大城市工業和住宅用地占比分別爲6%和40%，但京、穗、深三城工業用地占比分別達22%、32%和36%，住宅用地占比不足20%。
眼下，大城市通過征地擴大建設用地已近極限，深圳（樓盤）建設用地占市域面積的48%，距50%的紅線僅一步之遙。未來，大城市只能以調減耕地保有量來新增供地。去年6月，國土部發布《土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》，調低了2020年前京津滬耕地保有量，平均調減23.3%，北京調減近50%。調減耕地有合理性，但不能忽視城市行政區基于區域形象、短期稅收和增長考核，大量供應低效工業、商辦用地的現實。因此，增加住宅用地，還須壓縮商辦和工業用地。
産業周期一般在20年左右，而用地功能劃定少也是40年，根據産業變遷適時調整土地用途有其必然性。大城市人口吸附能力強的服務業對經濟貢獻目前普遍超過50%，互聯網、積聚和共享經濟更節約空間需求，傳統制造業、工業用地、商辦用地應向住宅功能轉變。目前，京滬深等大城市各區域都規劃了很多大型商辦綜合體、CBD辦公區、總部基地等，但除中心區商業和辦公空間利用充分外，外圍存量商辦空間大量空置。
筆者調研發現，大城市外圍同質化的商業辦公建築林立，除一樓餐飲還能充分利用空間外，二樓以上大量閑置。近年來，商辦綜合體相繼竣工並投入使用，但很多連招商都無法展開。工業園區也是如此，2012年國土部曾抽樣調查17個城市的工業用地，顯示産出水平不足發達國家上世紀80年代的2%。産出強度位居前列的上海高新技術開發區，也比台灣新竹科技園低23%。近年來，商務公寓、酒店式公寓大行其道，正是商辦供給多，市場需求少，開發商打擦邊球的結果。近期，國家鼓勵“商改租”意在盤活存量，未來要在調整規劃和完善配套的基礎上提高盤活力度。
近年來，大城市軌道交通規劃均指向城市外圍、都市圈。上海到昆山（樓盤）、深圳到東莞（樓盤）、北京到燕郊的軌交已開工。軌道交通規劃實現跨省或跨市，意味著都市圈“1小時生活圈”的建立，大城市樓市邊界擴大，房地産供應有了替代效應。也就是，增加都市圈內三四線城市土地和住房供應，對大城市土地和住房供應具有替代效應。2016年，300個城市中三四線城市土地成交量爲4.94億平方米，占比達60%，都市圈內占據三四線土地交易的70%。今年1、2月，三四線城市土地成交量6361萬平方米，相當于一二線城市的1.4倍，都市圈內三四線城市成爲開發商“補庫存”密集地。
發揮城市的積聚效應，人口資源互聯互通是前提。高鐵和軌道交通大規模布局和建設，大大提高了接駁效率，但顯然還不夠。倫敦三分之一地鐵站（特別是外圍）和汽車停車場結合，60%的乘客泊車換乘地鐵，而地鐵與辦公商業及公交也有效結合。我國大城市軌交規劃和建設“大手筆”很多，但“精細化”工夫不足，“前面一公裏”和“後面一公裏”占通勤50%以上時間和精力。城市之間基礎設施互聯互通，共享交通助力打通後“一公裏”任務還很艱巨。因此，隨著城市化進入“都市圈化”，樓市也進入了“都市圈”時代，大城市土地和住房供應也該與周邊三四線城市融合。
（作者系中山大學銀行研究中心副主任， 深圳市房地産研究中心高級研究員）
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