[摘要] 雖然預算報告中不再披露土地出讓收入支出詳情，但財政部過去數年間也曾幾次發布“全國土地出讓收支情況”，以此來對外介紹土地出讓的收入以及支出概況。稍感遺憾的是，截至目前，相關部門未曾對外披露過2016年~2018年這三年的土地出讓收支詳情。這也給我國的土地出讓收支研究工作帶來了一些困擾。
雖然預算報告中不再披露土地出讓收入支出詳情，但財政部過去數年間也曾幾次發布“全國土地出讓收支情況”，以此來對外介紹土地出讓的收入以及支出概況。稍感遺憾的是，截至目前，相關部門未曾對外披露過2016年~2018年這三年的土地出讓收支詳情。這也給我國的土地出讓收支研究工作帶來了一些困擾。
2018年全國土地出讓收入65095.85億元，創下曆史新高。自2011年至今的八年間，全國土地出讓收入總計超過33萬億元，年均超過4萬億元。
自上世紀90年代分稅制改革後，地方財政收入的相對不足導致地方政府轉向土地經營，以此彌補城市建設的支出，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政，也被外界俗稱爲“土地財政”。
如此高額的土地收入，地方是如何管理和使用的？錢都花在了哪些地方？相關信息是否應該及時向外界公開？
近三年的土地出讓收支詳情未公開
從曆史來看，我國對土地出讓收支的管理也經曆過一番變革。
自1995年至2007年之前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用及土地開發支出等成本性支出後的余額繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算管理。
簡單理解，就是賣地的收入先扣除成本，再將剩下的純進入國庫。
這種做法的好處在于好算賬，便于計算土地出讓，但弊端在于對土地出讓金收支缺乏必要的財政監督，資金管理缺乏透明度，容易滋生浪費和腐敗問題。
從2007年1月1日起，各地土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。
在地方政府性基金預算之中，土地出讓收入和支出均是大頭，一般約占八到九成。
自2008年起，包括土地出讓收支情況的地方政府性基金預算，開始寫入財政部每年全國兩會期間向全國人大提交的預算報告之中。
譬如，2019年3月5日，財政部向全國人大提交的《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》顯示，2018年國有土地使用權出讓收入65095.85億元，增長25%。國有土地使用權出讓收入相關支出69941.04億元，增長34.2%。
但需要注意的是，這份報告中只有土地出讓收支的總數，並沒有披露支出的具體科目和金額。
而在數年之前，財政預算報告中曾對土地出讓收入的支出方向和額度有過較爲詳細的介紹。
比如，財政部的《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》（下稱《2011年預算執行報告》）顯示，2011年國有土地使用權出讓收入33166.24億元，國有土地使用權出讓收入安排的支出32931.99億元。
上述32931.99億元的支出方向主要是：征地拆遷補償等成本性支出23629.97億元、農業土地開發整理和農村基礎設施建設以及補助農民等支出2351.06億元、用于保障性安居工程支出668.58億元、按城市房地産管理法規定用于城市建設支出5964.57億元等。
不過，自《2011年預算執行報告》之後，財政部在向全國人大提交的預算報告中，便只披露支出總額，而不再詳細透露國有土地使用權出讓收入的支出情況。
這一情況至今已經延續了七年。
雖然預算報告中不再披露土地出讓收入支出詳情，但財政部過去數年間也曾幾次發布“全國土地出讓收支情況”，以此來對外介紹土地出讓的收入以及支出概況。
比如，2010年和2011年，財政部兩次發布“全國土地出讓收入管理及使用情況”，分別介紹上年情況。此後，財政部又陸續發布過“2012年全國土地出讓收支情況”、“2014年全國土地出讓收支情況”、“2015年全國土地出讓收支情況”。
稍感遺憾的是，截至目前，相關部門未曾對外披露過2016年~2018年這三年的土地出讓收支詳情。這也給我國的土地出讓收支研究工作帶來了一些困擾。
這些錢應該花在哪裏
外界之所以關注土地出讓收入的使用情況，主因是近年來土地出讓收入日益增長，總額甚是龐大。土地出讓收入如實入賬，是保護財政收入不流失，而詳盡記錄支出去向，則爲防範資金浪費和腐敗。
如前所述，2018年全國土地出讓收入65095.85億元，同比增長25%，總額創下曆史新高。
自2011年至2017年，全國土地出讓收入分別爲33166億元、28422億元、41250億元、42940億元、32547億元、37457億元和52059億元。
同樣是財政部數據，2018年地方一般公共預算本級收入97905億元。簡單計算，2018年土地出讓收入約爲同期地方一般公共預算的66.48%，而2017年的比例爲56.9%。
水漲船高的土地出讓收入，對追求經濟發展的地方而言，其重要性可想而知。
這些錢應該花在什麽地方？其實早有規定。
按照《國務院辦公廳關于規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》，土地出讓收入使用範圍主要包括：（一）征地和拆遷補償支出（二）土地開發支出（三）支農支出（四）城市建設支出（五）其他支出。
概括起來，土地出讓支出可區分爲成本性支出和非成本性支出（即土地出讓安排的支出）兩大部分。近年來，隨著征地拆遷等費用的增加，成本性支出占比逐漸上升。
換言之，從數字上來看，地方政府在土地出讓過程中似乎並未賺到純。
比如，2015年，全國土地出讓支出33727.78億元。其中，用于征地拆遷補償、補助被征地農民、土地出讓前期開發等成本性支出26844.59億元，占支出總額79.6%；用于城市建設、農業農村、保障性安居工程等非成本性支出6883.19億元，占支出總額20.4%。
更具體地來看，在成本性支出中，用于征地拆遷補償和補助被征地農民支出17935.82億元，占66.8%。在非成本性支出中，用于農業農村支出2528.17億元，占36.7%；用于城市建設支出3531.53億元，占51.3%。
不過，這只是全國彙總的情況，具體到一個城市而言，上述信息極難從公開渠道獲悉。
這種不透明的做法難免引起外界的疑慮。而且，近年來，部分地方政府對在土地出讓支出管理方面也時常出現不規範的做法。
《2014年全國土地出讓收支情況》指出，有些地方政府，不按規定及時足額支付被征地農民拆遷補償，把資金用于修建樓堂館所、購買公務用車、發放補貼將近等，有的地方土地出讓支出預算編制比較粗放，在預算執行中隨意追加支出等。
2015年6月底，國家審計署發布了一份審計報告，其中涉及全國土地出讓收支審計。國家審計署共審計了29個省本級、200個市本級和709個縣。2008年~2013年，這些地區批准建設用地207.57萬公頃，取得土地出讓收入13.34萬億元，支出12.93萬億元。
審計發現，在土地出讓收支方面，主要是土地出讓收入少征3664.23億元，通過收入空轉等方式虛增1467.78億元；支出中違規用于彌補行政經費、對外出借、修建樓堂館所等7807.46億元；征地拆遷中，一些地方和單位少支付補償款17.41億元，編造虛假資料等套取或騙取補償款10.57億元。此外，一些地方土地出讓收支核算不規範，有8358.75億元滯留在財政專戶或直接坐支；有的地方爲支持經濟發展，減免或返還土地出讓收入7218.11億元。
如此龐大的土地出讓收入，一方面是政府還需對其收支進一步規範，另一方面，相關部門也應對公衆披露其使用方面的更多信息和數據，以舒緩外界疑慮。
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