[摘要] 此番土地管理法修法，采取列舉式的方法將可征地情形寫入法律，可謂一大進步。但無論是在草案一審還是二審期間，“成片開發可征地”這一條文都引發不少委員討論。
土地管理法修法工作已經進入全國人大常委會二審階段，但在征地問題上依然存有不少討論。成片開發可否征地？征地補償規定如何完善？
按照去年12月提請全國人大常委會審議的草案一審稿45條規定，有六種情形需要用地的，可以依法征收集體土地。其中第5種是：由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的（情形）。
草案初次審議期間，就有全國人大常委會委員表示，目前成片開發征收在理論界反對聲音比較高。由于我國地域廣闊，各地情況差別很大，需要對“成片開發征收權”進行適當限制，以免加劇土地資源的浪費，或帶來更多的空城以及土地閑置。
初次審議之後，針對草案一審稿中對征地情形的有關規定，一些全國人大常委會委員、人大代表和地方、部門、社會公衆建議，征地情形應與憲法、物權法等規定相一致,有關建設活動應符合規劃，進一步限定征地範圍。
對此，此次草案二審稿作出修改，明確規定“爲了公共利益的需要”可以依法實施征地,同時增加規定，確需征地的建設活動應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發建設還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃。
不過，草案二審稿中對于“成片開發可征地”的規定並未做修改。
在全國人大常委會28日進行的分組審議中，鄧秀新委員說，土地征收應嚴格貫徹公益目的要件，排除商業征收，防止行政機關借成片開發之名侵害農民合法權益。第45條第1款第5項的規定既不能使公衆直接受益和實質受益，也不符合征收利益確定性的標准。再者，成片開發盡管也可能包含一些公共利益的因素，但其根本目的在于從事經營活動，而非滿足公共利益之需要，因此建議刪除該草案第45條第1款第5項。
李銳委員說，草案第45條第1款中增加了“爲公共利益需要”的表述，但該款所列情形中的第5項“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內組織實施成片開發建設需要用地的”，不完全屬于公共利益，也有可能屬于商業開發行爲。因此，建議將此表述再斟酌一下。
矯勇委員說，如果不加“爲了公衆利益的需要”，原來6條順理成章，沒有什麽疑義，但如果加了“爲了公衆利益的需要”，那麽第5類講的“成片開發建設”一般指的就是房地産的開發，還有就像集餐飲、購物、娛樂爲一體的這種成片開發，這種開發很難說是公益性的，所以把第5類放在公益類裏可能就不太合適了。
我國《憲法》和《物權法》將農村集體土地征收的條件規定爲公共利益的需要。至于何爲“公共利益”，現行法律並未明確界定，這爲地方政府可根據自己需要無限制地使用土地的征收權埋下了伏筆，且預留了較大的自主操作空間。
此番土地管理法修法，采取列舉式的方法將可征地情形寫入法律，可謂一大進步。但無論是在草案一審還是二審期間，“成片開發可征地”這一條文都引發不少委員討論。
征地制度改革的一個立足點就是縮小征地範圍，防止隨意、盲目侵占農民的土地利益。“成片開發可征地”有可能爲擴大土地征收範圍留下一個口子，這一規定爲何要寫入草案之中？
對此，在去年12月草案一審期間，自然資源部部長陸昊曾表示，將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。他同時強調，成片開發可以征收土地的範圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，此外不能再實施“成片開發”征地，爲集體經營性建設用地入市預留空間。
此外，在推進征地制度改革過程中，如何完善對失地農村補償也是一大核心問題。
此番土地管理法修改，在總結試點經驗的基礎上，將公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作爲基本要求；明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標准由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定，制定區片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地産值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素，在實踐中穩步推進。
草案二審稿還進一步完善了征地補償標准的規定，增加了區片綜合地價“至少每五年調整或者重新公布一次”的規定，還增加了對因征收農村村民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償的內容。
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